СООБЩЕНИЕ
ДЛЯ КООРДИНАЦИОННОГО СОВЕТА ПРИ ГУБЕРНАТОРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ
26 декабря 2006 г.
КОНЦЕПЦИЯ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА
Мурашева С.Н.
Особенность современного этапа становления гражданского общества в России заключается в том, что проблема социального партнерства, качество, эффективность и перспективы развития социального взаимодействия приобретают важность не только для некоммерческого сектора, но и для институтов государственной власти.
На протяжении почти всего пост-советского периода государственная политика в экономической и социальной сфере формировалась «сверху», то есть государство, исходя из государственных интересов, устанавливало «правила игры» для субъектов гражданского общества. Эта политика не предполагала ни согласия других сторон с «правилами игры», ни ответственности государства за соблюдение правил. Исследуя динамику формирования и развития цивилизованного взаимодействия государства и общественных институтов, можно отметить, что процесс этот проходил сложно, противоречиво, в условиях политической и социально-экономической нестабильности и правовой неопределенности. В первой половине 90-х годов прошлого века, отмеченной бурным всплеском общественной мысли и общественной активности, возникновением большого количества общественных движений, общественные организации поодиночке боролись за право осуществления своей деятельности и за возможность быть хотя бы услышанными государством. Некоммерческий сектор в этот период находился в стадии формирования, самоопределения, в состоянии поиска. Тогда же обществом открыто стали обсуждаться и многочисленные проблемы инвалидов, что послужило толчком к возникновению добровольных самодеятельных общественных объединений инвалидов, наряду со старейшими, образованными еще в советские времена, обществами слепых и глухих, с энтузиазмом включившихся в решение задач защиты конституционных прав и интересов инвалидов. Появились организации, деятельность которых сфокусирована на проблемах науки, культуры, искусства, спорта, малочисленных народов, женщин и молодежи. Многие организации работали над решением нескольких вопросов одновременно.
Однако некомпетентность, отсутствие профессиональной подготовки и недостаточность практического опыта, легковесность, спонтанность и экономическая нецелесообразность ряда общественных инициатив обусловливали недоверие и негативное отношение чиновников-профессионалов к попыткам общественных институтов построить диалог, сблизиться с властью, получить государственную поддержку. Коммерческая активность общественных институтов также не вписывалась в традиционное представление об общественной деятельности.
Уже к середине 90-х страна получила законы, регулирующие деятельность общественных объединений: в 1994-м году – Гражданский Кодекс РФ, в 1995-м – федеральные законы «Об общественных объединениях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в 1996-м – «О некоммерческих организациях» и т.д. С вступлением в силу перечисленных нормативно-правовых актов взаимоотношения государства и третьего сектора экономики стали регулироваться законодательно. С одной стороны, общественные объединения были наделены правами «участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти». С другой стороны, органы государственной власти и местного самоуправления получили законодательно обусловленное право «в пределах своей компетенции… оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе: предоставление… льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных…» и иных, социально значимых целях; полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом; размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов. Важнейшим следствием принятых законов стал отход государства от принципа избирательности в предоставлении льгот в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также гражданам и юридическим лицам, оказывающим материальную поддержку некоммерческим организациям.
Однако этот процесс проходил в условиях острой борьбы. В то время как вновь образованные организации регионального и местного уровня отстаивали право на равные условия для общественной деятельности, ряд общероссийских организаций, в том числе бывшие общественно-государственные и государственно-общественные, продолжали поиск возможностей, стремясь сохранить свои преимущества, и добивались преимущественных преференций. Приоритеты и акценты устанавливались в традициях преемственности власти. Например, в документе, утвержденном зам главы администрации Хабаровского края, «Положение о порядке оказания помощи на конкурсной основе общественным организациям инвалидов в решении их социальных программ» в п.1.1. декларировано, что «Краевые конкурсы проводятся … при участии краевых организаций Всероссийских обществ инвалидов». Цитируемая формулировка свидетельствует, что участие иных обществ инвалидов, кроме Всероссийских, никем из организаторов не предполагалось. В законе о социальной защите инвалидов 1995 г. общероссийские организации инвалидов наделялись преимущественным правом на государственную поддержку.
В соответствии с требованиями быстро меняющейся социальной ситуации и многообразием направлений и форм общественного движения российские законодатели совершенствовали указанные законы, принимали новые. В 1999 году была проведена государственная перерегистрация общественных объединений, затронувшая не только правовые, экономические, статистические аспекты, но и обозначившая качественно новые подходы в решении задачи социального взаимодействия власти и общественных институтов. В числе мер следует упомянуть Постановление губернатора Хабаровского края В.И.Ишаева « « , которое обязывало органы государственной власти оказывать всемерную поддержку общественным организациям. Весьма поучительным и полезным оказался зарубежный опыт финансирования общественно значимых социальных проектов, получивший распространение еще в начале девяностых годов. Формальные лидеры общественных движений, вооруженные опытом зарубежных коллег и собственным опытом, уже увереннее ориентировались в коридорах власти и, главное, более компетентно решали проблемы своих организаций. Для координации взаимоотношений государства и общественности в штаты органов исполнительной власти были введены соответствующие специалисты. При полномочном представителе Президента РФ в ДФО, при губернаторе и правительстве Хабаровского края, при главах муниципальных образований были созданы общественные советы. Членство в этих «советах» на всех уровнях было представлено практически одними и теми же лицами, как правило, руководителями общероссийских общественных организаций, поэтому неизбежно происходило дублирование, и в целом создавалась видимость активного общественного взаимодействия. Вновь созданные структуры по замыслу должны были отражать динамику общественного сектора, новизну идей, на самом деле, в связи с ограниченностью и замкнутостью, они выражали интересы узкого круга лиц. Причем интересы не отличались разнообразием: предмет или объект интересов составляли государственные и муниципальные заказы, их размещение в сфере бизнеса, контролируемого НКО. Такие тенденции сохраняются и по сей день, и отражают внедрение рыночной психологии, рыночных отношений и в сферу, которая традиционно считалась некоммерческой. Само по себе это было бы неплохо, если бы служило основой позитивного социального развития.
Основное большинство общественных объединений по-прежнему оставалось вне сферы государственного внимания, без поддержки. Однако в практику взаимоотношений субъектов гражданского и политического общества постепенно входили такие формы взаимодействия как референдум, публичные слушания, договоры социального партнерства и т.д. Впервые в России на конкурсной основе стали выдаваться государственные гранты неправительственным некоммерческим организациям на реализацию социальных проектов. В мае 1998 г. шесть Ресурсных Центров Дальнего Востока открыли свои двери для некоммерческих организаций. Появились возможности для диалога между организациями различных краев и областей, открылись новые каналы общения. В 2006 году была создана Общественная Палата РФ. Все эти позитивные перемены свидетельствуют о том, что общество поступательно движется по пути преодоления отчужденности между общественным сектором и государственной властью, по пути устранения незаконных, неоправданных административных барьеров и что на рубеже ХХ и ХХ1 веков в России начал формироваться фундамент нового общественного договора или социального контракта.
В основе нового общественного договора, столь необходимого России для достижения социального порядка, устраивающего всех или хотя бы большинство, лежит постоянный переговорный процесс между субъектами гражданского общества, то есть отдельными гражданами, неправительственными организациями, политическими объединениями, свободной экономикой и субъектами политического общества, представленными государственными институтами, правительственными учреждениями и государственным сектором экономики. Если диалог между гражданским и политическим обществом стал постоянным и плодотворным, можно говорить о том, что в стране, наконец, сложилось универсальное общество, в котором согласованы интересы практически всех людей, учреждений и организаций. Иными словами, окончательный – и пока неблизкий – результат процесса общественного договора видится в том, что в нашей стране будут установлены продуктивные нормы и правила взаимодействия между правительством и обществом, а также между отдельными гражданами.
Если общественный договор – это глобальное, всеобъемлющее явление, затрагивающее практически все субъекты гражданского и политического общества, а также отдельных граждан, и это перспектива далекого будущего, то социальное партнерство можно рассматривать как предпосылку, условие и первоначальный этап в формировании процесса общественного договора. Социальное партнерство – это взаимодействие на микроуровне, взаимодействие двух или нескольких субъектов общества в определенной сфере. Социальное партнерство, предполагающее участие зрелых, заинтересованных партнеров (в случае общественных объединений инвалидов в Хабаровском крае - это министерство социальной защиты населения Хабаровского края, комитеты социальной защиты населения муниципальных образований, с одной стороны, и общественные объединения инвалидов различных организационно-правовых форм, с другой стороны), позволяет более эффективно регулировать социальную сферу, решать конкретные насущные проблемы инвалидов и их общественных объединений. Смысл социального партнерства состоит в поддержке деятельности общественной организации. Основа социального партнерства – социальный проект.
Успешность взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных институтов обусловливается принципами права, взаимного доверия и взаимной ответственности, прозрачности и подотчетности, а также общностью видения проблем и путей их решения.
Главным инструментом социального партнерства является переговорный процесс. Важно организовать продуктивный диалог между некоммерческим сектором и Правительством, между НКО и обществом, а также внутри самого сообщества НКО. Продуктивность переговорного процесса обеспечивается интересами, образовательным уровнем и компетентностью представителей общественных объединений. Отсутствие необходимого профессионального уровня, равно как и идеологии нравственности приводит к лоббированию дорогостоящих провальных проектов.
Например, такие проекты как штамповка кадров сурдопереводчиков из инвалидов по слуху. При внимательном изучении вскрывается неэффективность и нецелесообразность этого предприятия. Следуя такому порочному подходу, можно требовать включения незрячих, владеющих письмом Брайля, в штаты вузов, министерств и различных иных учреждений. Правдоподобное обоснование всегда можно придумать. Агрессивная активность некоторых представителей общественности в продвижении своих проектов, все-таки должна здраво оцениваться руководителями министерств и ведомств.
Весьма наглядно иллюстрирует волюнтаризм при принятии решения следующая идея-фикс – создание учебного центра социальной реабилитации инвалидов. (публикация в ТОЗе) В основе проекта ошибочные, искаженные представления о качестве и количестве рабочей силы инвалидов.
Государственный проект квотирования рабочих мест для инвалидов был реализован фактически при мощном лоббировании общероссийских НКО инвалидов. Этот проект не мог дать и не дал никаких положительных результатов. Фактически средства были распылены и, оказавшись в «некоммерческой» сфере, были употреблены к выгоде конкретных лиц (открыли магазины, игорные залы и т.п.) Аккумулированные средства могли быть использованы рационально. Положительным примером может служить учреждение краевого центра медицинской реабилитации инвалидов. Для инвалидов 2 и 1 групп инвалидности это значительно актуальнее, чем их трудоустройство.
Были и удачные проекты (библиотека для инвалидов, приобретение спецавтотранспорта). В СМИ не поступает никакой независимой информации. Например, библиотека для инвалидов – специальное учреждение, но о его работе нет никакой информации. Следовательно, проблема остается, и в этом ракурсе все еще инициируются сомнительные проекты (создание издательского центра для тиражирования произведений инвалидов и прочие подобные глупости).
Социальная сфера, о которой мы говорим в этой статье – имеет свои особенности, отличающие некоммерческий сектор от коммерческого, НКО инвалидов от НКО здоровых граждан.
Сложность и динамика возникающих проблем делает необходимым поиск новых подходов, ресурсов (в том числе кадровых и интеллектуальных) союзников и поддержки.
Анализируя уже сложившуюся практику взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений инвалидов, можно выделить следующие его формы:
2. Простая или основная (решение текущих вопросов, связанных с уставной деятельностью общественных объединений. Это наиболее динамичная и результативная форма. Ее юридической основой являются…международные правоустанавливающие документы, ратифицированные РФ, Конституция РФ, Федеральные законы «О социальной защите инвалидов», «Об общественных объединениях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О порядке разрешения заявлений, жалоб, обращений граждан РФ», а также подзаконные и локальные акты (в том числе Указы и Распоряжения Президента, Постановления Правительства, различные нормативно-правовые акты, принимаемые на уровне субъекта Федерации и органов местного самоуправления).
Простая форма является основой для договорной и организационной форм фзаимодействия.
2. Договорная форма отражает сотрудничество в реализации социальных проектов, программ в проведении общественных акций, направленных на решение задач по регулированию социальной сферы.
3. Организационная форма является более высоким уровнем взаимодействия по сравнению с договорной. Эта форма взаимодействия предполагает создание коалиций (ассоциации, координационные, консультативные, экспертные и прочие комиссии и советы, работающие как на постоянной, так и временной основе), наделяемых полномочиями в рамках законодательства РФ. Образование таких структур отражает процессы, которые развиваются сейчас в обществе: происходит унификация в ракурсе идеи упорядочения. Указанные структуры создаются в интересах членов коалиций с целью продвижения своих проектов и идей и предполагают:
-
- участие представителей НКО (в том числе инвалидов) в работе коллегий Правительства;
- участие в работе различных комиссий по подготовке краевых законодательных актов, касающихся жизнедеятельности инвалидов;
- проведение научно-практических конференций, «круглых столов», семинаров, пресс-конференций с участием специалистов Правительства, органов местного самоуправления и представителей общественных объединений инвалидов.
Но самым важным и основным, что двигает идею объединения в общественных объединениях инвалидов, является распределение государственных и муниципальных заказов в коммерческом секторе, контролируемом бессменными руководителями (формальными лидерами) общественных объединений инвалидов. Поэтому следует отметить, что организационная форма не во всех случаях упрощает процедуру взаимодействия, однако при достаточной объективности и рациональности управления при помощи обозначенных организационных структур оказывают регулирующее воздействие на социальную сферу.
Нельзя игнорировать и такой сценарий развития партнерства. Руководители НКО, в рамках толерантности и креативности рыночного общества ищут способы слияния с государственным сектором и используют коалиции для образования корпоративных форм, посредством которых осуществляют передел влияния и контроль над государственными ресурсами. Это им вполне удается на ограниченной базе трудовых ресурсов и при наличии определенных ограничений для экономической деятельности НКО, особенно для объединений инвалидов.
Таким образом, социальное партнерство представлено различными формами взаимодействия. Отсутствие демократичности в большинстве НКО, представленными бессменными руководителями (формальными лидерами) не способствует общественной самодеятельности, а замораживает состояние социальной среды на десятилетия.
Современное общество характеризуется проникновением рыночной психологии, рыночных отношений во все сферы общественного сознания. В связи с указанными переменами на руководящие должности (в качестве формальных лидеров) в общественных организациях инвалидов оказываются здоровые люди или имеющие трудовые рекомендации. Их интересы в большей степени замыкаются на коммерческой деятельности, что способствует перерождению общественной сферы в сектор экономики с присущими ему отношениями. В этих условиях актуализируются экономические вопросы взаимодействия НКО с властью, для детализации которых и возникают различные коалиции.
Тем не менее, существующая система взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений все более последовательно приобретает черты постоянного партнерства, что свидетельствует о становлении гражданского общества. Этому процессу способствует заинтересованность участников в снижении социальных рисков, в нормализации и оптимизации социальной сферы, в частности, заинтересованность в решении жизненно важных вопросов инвалидов и их общественных объединений.
Принято считать, что общественные объединения в совокупности образуют третий сектор экономики. Однако социальная сфера деятельности общественных объединений инвалидов по определению является особым сектором, в котором общественная составляющая преобладает над коммерческой составляющей.
Из содержания ясно, что, действуя в рамках законодательной базы, вполне возможно решать проблемы инвалидов и общественных объединений инвалидов без излишней бюрократизации отношений сторон. Применяя современные технологии и ресурсы, развивая партнерство в проблемных направлениях и не пренебрегая различными формами работы, опираясь на профессионализм государственных служащих, а также на потенциал и практический опыт общественных объединений инвалидов, вполне реально достигнуть успеха в снижении социальной напряженности.
Литература.
1.Общественные объединения Дальнего Востока. Информационный справочник. ИСАР – ДВ. Агентство Международного Развития США. Владивосток, 1998
2. О краевой целевой программе «Социальная защита пожилых граждан, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми и других категорий граждан на 2001-2003 годы», разд.2, п.п. 2.1.9., 2.2.1. – Приамурские ведомости от 30.01.2001г.
3. Стратегия развития государства на период до 2010 года. – Хабаровские известия от 02.12.2000г.
С.Н. Мурашева. 1996 г.
Участники ВОВ – члены организации «Интеграция» на встрече
в честь Дня Победы.
Заседание Учёного совета ДВ НАН.